Deuda

Durante el régimen de Santander, según David Bushnell, la situación fiscal del país era sumamente compleja.

Por: Javier Hernández

Tras las gloriosas batallas de 1819 había que continuar la guerra hacia otras regiones de la actual Colombia. Si bien tras la Batalla del Puente de Boyacá gran parte del territorio ahora estaba en manos de los patriotas, regiones como la Costa Caribe, Antioquia y el sur del país seguían en manos realistas. Había que llegar allí y para sostener esta guerra se necesitaban recursos. Toda guerra es costosa y los recursos deben salir de algún lado. Además había que organizar el nuevo país en torno al ideal liberal que se había alcanzado.

La libertad cuesta y ahora había que pagar por ella. Pero ya no a España, sino a todos aquellos que habían colaborado económicamente en el sostenimiento del ejército libertador. También había que enfrentarse con ese nuevo reto como país y que no existía en la Colonia: alimentar una burocracia más robusta.

Estos fueron algunos de los obstáculos que tuvo que afrontar la nueva república y las soluciones que encontró para continuar la guerra y subsistir como país.

Endeudados hasta el cuello

Colombia nació endeudada. Este es un tema que ha sido abordado ampliamente por varios historiadores y críticos incluso desde la época en que sucedió. Sin embargo, ante la contundencia y heroísmo de los hechos bélicos de la independencia, tiende a perderse. Claro ¿quién quiere que le recuerden que después de lograr la hazaña más importante de su vida, terminó endeudado a más no poder?

Dos autores, entre mucho, dan cuenta de este hecho a través de sus obras: el ya fallecido colombianista David Bushnell en su libro “El Régimen de Santander en la Gran Colombia”; y el exministro Roberto Junguito en “La deuda externa en el siglo XIX”.

Además de los gastos de las batallas que faltaban para liberar todo el territorio hasta el alto Perú (casi 5 años de guerra continua), había que solventar los gastos internos de la naciente Gran Colombia. Y es que esa deuda se fundamentaba en gastos con los que no tuvo que lidiar el Imperio Español.

1. Congreso. El tesoro del virreinato no había tenido que costear este ente legislativo que era obligatorio para toda república formalmente constituida. En esa época los legisladores ya trabajaban a sueldo.
2. Diplomacia. El virrey tampoco debía lidiar con ningún cuerpo diplomático que representara los intereses neogranadinos en los países ajenos al Imperio.
3. Poderes ejecutivo y judicial. La expansión de estos poderes fue necesaria para dar al pueblo todos los beneficios de una administración liberal.
4. La creación de un ordenamiento territorial y sus instituciones en los departamentos y provincias que hacían parte de la nueva república. Por supuesto no existían la cantidad de departamentos actuales, pero el país estaba conformado por territorios en Colombia, Venezuela y Ecuador. El costo de esa burocracia era bastante elevado.
5. Los militares. Este fue el más serio de todos los gastos que debía sortear el nuevo país en la guerra y la postguerra. Si el virreinato había subsistido hasta 1810 con las más rudimentarias defensas (la mayor parte del presupuesto de defensa iba a Cartagena), Colombia costeó una guerra de independencia que no terminó hasta que la totalidad del territorio estuvo libre del poder español.

Durante el régimen de Santander, según David Bushnell, la situación fiscal del país era sumamente compleja. Se llegó al punto de que los sueldos de empleados públicos y militares frecuentemente no eran pagados a satisfacción ya que el país no producía las rentas necesarias para solventar estos gastos, lo cual generaba una deuda interna en constante crecimiento.

La solución

Desde el 7 de octubre de 1819 hasta febrero de 1827 el vicepresidente Francisco de Paula Santander ejerció como presidente encargado de la Gran Colombia, mientras Simón Bolívar llevaba a cabo la labor militar de liberar al resto de América. Sobre Santander recayó la labor de organizar toda la república y generar los recursos necesarios para el esfuerzo bélico.

Había que recurrir a diversas fuentes de financiación que incluían préstamos internos, impuestos al tabaco o la sal y por supuesto el recaudo interno de impuestos a la renta de los ciudadanos. La deuda interna aumentaba y los recursos eran insuficientes.

Para Bushnell, en su capítulo donde expone los problemas de la crisis fiscal del país a comienzos de la administración de Santander, a medida que pasaba el tiempo el Estado se llenaba de deudores de todas las especies. Desde el militar en ejercicio o el veterano herido en combate, pasando por las viudas, también el pequeño hacendado que había entregado sus recursos a cambio de un documento de deuda pública que podía cobrar al nuevo gobierno, hasta el gran comerciante y el prestamista a los que el gobierno había solicitado prestamos con altos intereses. Todos exigían, y con razón, lo prometido.

La deuda externa

El endeudamiento externo de la naciente república comenzó desde muy temprano, incluso desde antes de la misma consolidación de la libertad. El principal acreedor fue Inglaterra, pero no en la figura del gobierno de su majestad, sino en la figura de individuos particulares y casas prestamistas que transaban con representantes de la Nueva Granada, primero, y de la Gran Colombia, después, el préstamo de estos recursos para solventar la deuda interna y el esfuerzo bélico.

Así durante este periodo surgieron nombres como los de James Mackintoch (que prácticamente estafó al Estado colombiano con petrechos de mala calidad y fue la deuda que más problemas generó por valor de £180.000); y las casas Herring, Graham y Powels en 1822 por valor de £2’000.000 y Goldschmidt & Co (que quebró en el proceso y se quedó con parte del préstamo de £4’750.000 en 1824). Las condiciones de estos llamados empréstitos era completamente desventajosas para Colombia y los que en mayor medida se vieron beneficiados por ellos fueron aquellos agentes del gobierno que los tramitaron.

La idea de estos empréstitos contratados durante la administración de Santander era pagar deuda interna y sus intereses; deuda de otros acreedores extranjeros menores y, también claro, sus intereses; solventar el esfuerzo bélico; y, si quedaba alguito, invertirle al país. Pero todo se fue en pagar la deuda, que aún peor, no se pudo cancelar en su totalidad. Además tras la disolución de la Gran Colombia en 1830 nuestro país cargó con la mitad de esa obligación, mientras que Venezuela y Ecuador se hicieron cargo del restante 50%.

Una lección para la economía doméstica

A grandes rasgos la adquisición de estos empréstitos se puede ver, desde cierto punto de vista y haciendo una analogía con el ciudadano promedio actual, como si el problema del endeudamiento se solucionara sacando un crédito con un banco para unificar y pagar deudas personales como la plata que le prestó un familiar, la deuda en la tienda de la esquina, los servicios de la casa, etc. Este mismo préstamo se lo otorga el banco con altos intereses y retenciones. Pero la plata no le alcanza para pagar todo lo que debe al pobre ciudadano. En consecuencia, queda con dos grandes deudas que seguirán creciendo con el tiempo.

Además, si tomamos en cuenta cómo los gobernantes del país manejaron este asunto durante el siglo XIX, ampliamente expuesto en el libro de Junguito, veremos que el ciudadano (Colombia en este caso) se verá obligado a realizar sendas compras de cartera, renegociaciones y abonos a intereses, y todas esas peripecias que ofrece el sistema financiero para recuperar algo de lo que le adeuda. Y el ciudadano estará bajo la permanente amenaza de ser reportado a las centrales de riesgo (y en el caso de Colombia durante el siglo XIX, vivir presa del miedo ante una posible invasión por cuenta de sus deudas).

El incumplimiento de estas obligaciones por parte del gobierno colombiano fue una constante en el siglo XIX. Tan sólo 100 años después, durante el gobierno de Pedro Nel Ospina, y tras negociaciones, “compras de cartera” y “rediferidos”, se pudo llegar a un acuerdo final de pago de esta obligación. Sin embargo, el incumplimiento de la misma durante el siglo XIX, hizo más difícil conseguir créditos para invertir en la infraestructura del país.

El uso de estos empréstitos y las condiciones bajo las que se contrataron trajo consecuencias inmediatas en el gobierno de Santander. Él y sus funcionarios fueron acusados de haber hecho mal uso de esos recursos. Sin embargo, las fuentes no indican que esto haya sido así. Simplemente, la plata no alcanzó y los gastos del país eran superiores a lo que podía producir.

El acceso de América Latina a los mercados internacionales de capitales desde principios del siglo XIX ha dependido del carácter cíclico del proceso de endeudamiento internacional. Los principales prestamistas han sido la Gran Bretaña y los Estados Unidos, la primera desde los años 1820 hasta la Primera Guerra Mundial, y los segundos desde los años 1920.

En los ciclos de auge y receso del crédito internacional originados en la Gran Bretaña, así como en la participación de América Latina en aquellos movimientos internacionales de capitales. Se destaca la experiencia de Colombia como deudor internacional dentro del contexto de América Latina, durante el periodo conocido como de la Paz Británica.

Colombia recibió el siglo XX con una deuda cercana a los 3 millones de libras esterlinas, algo mayor que la venezolana y ecuatoriana, pero considerablemente menor que el saldo de las deudas argentina y mexicana. Es decir, a pesar de las múltiples negociaciones y cese de pagos del siglo XIX, el nivel de endeudamiento externo del país era de los más bajos de la región.

El inicio del siglo también se vio marcado por la Guerra de los Mil Días (1899-1902), la cual fue financiada en parte con deuda externa. Sin embargo, la indemnización por el istmo de Panamá (1923-1926) y el auge del cultivo cafetero a partir de 1905, significaron una entrada de capitales al país que permitió reducir el monto de la deuda. Esto sumado al buen comportamiento de la balanza de pagos, al incremento de la capacidad financiera y a las reformas del Gobierno de Rafael Reyes, permitieron cumplir de manera estricta con los servicios de la deuda durante las primeras dos décadas del siglo. Esto le permitió al país comenzar a recuperar su credibilidad perdida.

Durante los años 20 hubo un creciente flujo de crédito externo que sirvió para financiar diversos programas de obras públicas, periodo que se conoce como de ‘la prosperidad al debe’. Hacia finales de 1928, el precio externo del café inició una fase de declinación lenta, producto del desajuste entre la capacidad productiva y la demanda del grano (Posada 1989, 78). Agregado a lo anterior, el exceso de deuda y de gasto provocó un aumento de la inflación, hecho que inquietó a los prestamistas estadounidenses en los mercados de deuda en Nueva York.

A partir de 1929, el endeudamiento externo comenzó a declinar, generando una reducción del crédito bancario doméstico, el estancamiento de los nacientes mercados bursátiles de Bogotá y Medellín y la reducción de las reservas del Banco de la República.

Ante tales síntomas de recesión, el Gobierno Olaya estableció un plan económico en 1931 que contempló la postergación de la amortización de la deuda, atendiéndose únicamente los intereses.

Esta postergación de los pagos dio inicio a declaraciones de moratoria por parte de departamentos y municipios que se prolongó hasta 1935, lo cual coincidió con la situación internacional generalizada de países que declararon la moratoria de la deuda, no sólo en América latina, sino también de Europa del este, entre otros (Avella, 2006). Los departamentos y municipios poseían en 1928 el 31 por ciento y el 11 por ciento de la deuda total colombiana respectivamente, después de un importante crecimiento.

Con todo esto, entre 1928 y 1935 la deuda se ubicó alrededor del 15 por ciento del PIB. Después de casi 30 años de una considerable reducción de la deuda, entre 1962 y 1972 se experimentó un nuevo crecimiento ubicando el saldo en un promedio de 13 por ciento del PIB. Adicionalmente, en este periodo el país tuvo acceso al crédito externo proveniente de organismos multilaterales y bancos privados.

Hacia 1970, el monto de la deuda externa privada era muy cercano al de la pública, aunque en general la deuda externa del país ha sido principalmente una obligación del sector público, tal.

Entre 1974 y 1978 se llevó a cabo una importante reforma fiscal durante el gobierno López que permitió una reducción de las obligaciones externas, que fue opacada por un nuevo ciclo de endeudamiento durante el gobierno Turbay a principios de los ochenta. A lo largo de esta década, la deuda contratada por Colombia creció, manteniéndose en un promedio de 15 por ciento del PIB entre 1984 y 1986.

Este crecimiento de la deuda fue moderado y coincidió con el colapso del endeudamiento externo de los países latinoamericanos, iniciado con la moratoria de la deuda que México había contraído con Estados Unidos, dadas las altas tasas de interés. Gracias a que la deuda externa era relativamente pequeña, Colombia fue uno de los pocos países que superó la crisis sin tener que acudir a un programa de reestructuración, lo cual permitió tener acceso a un nuevo flujo de endeudamiento externo contratado con la banca privada internacional.

El periodo comprendido entre 1988 y 1992 tuvo cambios institucionales importantes encaminados hacia la mayor apertura a los mercados internacionales.

Durante este periodo, los flujos de deuda externa se estancaron y la política de financiamiento del sector público se reorientó hacia la sustitución de deuda externa por deuda interna.

La deuda se incremento de manera sustancial entre 1993 y 1998, en el marco de la política de internacionalización de la economía y en un contexto de grandes inversiones públicas.

A finales de 1997, la economía mundial se enfrentó a una profunda crisis financiera que afectó de manera importante el ritmo de crecimiento de la economía colombiana, su situación fiscal y el endeudamiento externo. La inversión privada, el crecimiento del PIB y los flujos de deuda privada disminuyeron, mientras la deuda pública aumentó como consecuencia de los crecientes déficit fiscales.

Esta situación llevó a que el saldo de la deuda alcanzara niveles superiores al 50 por ciento del PIB, un nivel sin precedentes en la historia del país.

En el 2005, el saldo de la deuda externa de mediano y largo plazo era de 47.6 billones de pesos, lo que equivale a cerca de 54 por ciento del PIB, es decir que la deuda por habitante es cercana a $1’920.000.

La situación mejoró radicalmente con el auge 2003-2008 que entre otras cosas apreció el peso colombiano y con ello un alivio importante para la deuda externa que cayó a niveles del 30 por ciento del PIB en el año 2007.

A modo de síntesis, las políticas fiscales y de endeudamiento externo a lo largo del siglo XX fueron relativamente moderadas, si se las compara con las de muchas economías latinoamericanas que a partir de los años setenta comenzaron a producir grandes desequilibrios macroeconómicos que culminaron en crisis financieras y generalizadas, entrando en penosas fases de pare y siga con relación al crecimiento económico.

Sin embargo, el récord histórico de Colombia no es tampoco brillante y, una vez que logró ser sujeto de crédito internacional, su comportamiento dejó mucho que desear: convivió con inflaciones moderadas pero persistentes, recurrió de vez en cuando al financiamiento del Gobierno Central con emisión y mantuvo un estado demasiado pequeño hasta los años noventa del siglo XX.

Una vez acordado socialmente una gran expansión del gasto público, que financió necesidades sociales y sobre todo de seguridad frente a los desafíos de la insurgencia y del narcotráfico, se adentró en un déficit del Gobierno Central de tipo estructural que rehusó conjurar a pesar de la excepcional bonanza que vivió el país entre 2003 y 2007.